重塑与优化:人大监督视阈下构筑欠发达地区地方政府性债务风险防火墙的理论思考

作者:李玮 发布时间:2019年03月20日 来源:州人大办

  ——以湖南省湘西土家族苗族自治州为例 

 

 

  党的十九大报告提出,要坚决打好“三大攻坚战”,其中“防范化解重大风险”居于首位。我国经济发展正处于由高速增长向高质量发展的转型关键期,长期以来形成的发展模式和经济关系亟待重组和再平衡,各类风险已经呈现出叠加、集中、易发的特点。

 

  要打好防范化解重大风险攻坚战,防范地方政府性债务风险首当其冲。地方政府性债务风险的累积,将严重威胁金融体系的安全,加大区域性财政风险,影响社会稳定大局,因此需要通过探索和构建科学合理的监督机制去防范。湘西土家族苗族自治州(以下简称湘西自治州)位于武陵山片区,属于典型的欠发达地区,经济社会发展水平相对落后,财政收入规模小,政府偿债能力弱,极易形成债务风险。同时,其政府性债务具有总体规模较小、发展脉络清晰、结构相对简单等特点。在人大监督视阈范围内,以欠发达地区地方政府性债务为研究对象,不仅能够探索解决困扰其发展的负债运行的实际问题,还能为其他发达地区风险防范机制的建立提供有益经验。笔者以湖南省湘西自治州为例进行分析和探讨:

 

  一、 湘西自治州政府性债务的基本现状

 

  (一)湘西自治州政府性债务定义

 

  按照《湖南省政府性债务管理实施细则》(湘政办发〔201432号)和《湘西自治州政府性债务管理实施细则》(州政发〔20148号)的内容来解读,湘西自治州政府性债务(债务统计口径范围)是指地方政府及其部门、经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司等(以下简称债务单位)通过直接借入、拖欠或依法提供担保、回购(BT)、公私合作(PPP)等方式,用于基础性、公益性项目建设形成的,以及在特定情况下需由政府偿还的债务。

 

  (二)湘西自治州政府性债务资金的来源

 

  根据湘西自治州财政局有关资料统计,湘西自治州政府性债务按偿债资金来源分为两类:

 

  1)财政性债务。即需由财政性资金(指公共财政预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入以及纳入财政专户管理的非税收入等)偿还的政府性债务,包括:1、地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中,确定由财政性资金偿还的债务;2、债务单位举借、拖欠或以回购等方式形成的债务中,确定由财政性资金偿还的债务;3、地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。

 

  2)融资性债务。即需由非财政性资金偿还的政府性债务,包括:1、政府负有担保责任的债务,是指因地方政府及其部门提供直接或间接担保,当债务人无法偿还债务时,政府负有连带偿债责任的债务;2、其他相关债务,是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目(如市政道路、公共交通、公用事业等基础设施项目,义务教育、公共卫生、基础科研、社会保障、生态建设、环境保护、保障性安居工程等社会公益事业建设项目)举借,由非财政性资金偿还,且地方政府未提供担保的债务。

 

  (三)湘西自治州政府性债务的发展史及现状 

 

  90年代预算法发布实施和分税制改革后,初步形成了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架,中央相应的财政事权和支出责任向地方政府转移,在这种情况下经济欠发达地区的地方政府资金缺口问题逐渐凸显。根据债务规模和增长速度,湘西自治州政府性债务的发展史可以分为四个阶段:

 

  1.第一阶段:2008年以前。在宏观经济环境下,受益于西部大开发等政策,加之中央转移支付的支撑、民间资本的相对活跃和制度管理上的相对缺失,举债手段呈现单一化,湘西自治州政府性债务规模较小,缓慢增长。

 

  2.第二阶段:2008年至2014年。由于金融危机的爆发,国家推出了四万亿刺激政策,加之在此期间州内民间融资规模的急剧降低,湘西自治州政府性债务规模快速增长。

 

  3.第三阶段:2014年至2017年。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔201443)出台,加上新《预算法》开始实施,中央对地方政府举债的监管开始加强,但由于国内经济下行压力增大,地方土地出让收入持续下降,导致地方政府的举债冲动难以遏制,反而加剧了债务隐性化问题。一方面对金融机构监管不到位,只要政府背书,财政兜底,金融机构就敢于加大对地方融资平台的融资;另一方面,地方政府为了缓解基本建设的支付压力,也通过诸如“变相的PPP模式”等方式进行融资。

 

  按照湘西自治州财政局的数据显示:2014年底地方政府性债务余额为23.9595亿元(州本级,下同);2015年底地方政府性债务余额为25.174亿元;2016年底地方政府性债务余额为30.4399亿元;截至20179月地方政府性债务余额为34.98亿元。可以看出,在国家加强了对地方政府性债务的管控后,湘西自治州的债务规模反而呈现出稳步增加的趋势。值得关注的是,同时期国内其他欠发达地区大部分也实现了债务规模的“逆势上扬”,多个中西部省市区地方政府性债务率超过100%的警戒线,其中贵州省的债务率达到179%2016年数据)。

 

  4.第四阶段:2017年《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔201750)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔201787)出台后。随着一系列文件的出台,中央进一步规范地方政府融资举债行为。湖南省出台《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》(湘财债管〔20187)后,湘西自治州融资渠道急剧变窄,政府性债务规模增长的速度得到了一定程度的控制。

 

  二、 湘西自治州政府性债务存在的问题和风险

 

  (一)湘西自治州政府性债务存在的主要问题

 

  1.偿债压力较大,结构分散。目前湘西自治州所负各种债务的总体规模已经较大,随之而来的是不断增加的偿债压力。据数据显示,湖南省财政下达湘西自治州2015年新增债券额度为4.34亿,经过分配后安排给州本级1.5669亿(不包括湘西经济开发区),其中用于还本付息的金额高达1.3469亿,占州本级总额的85.96%。与此同时,湘西自治州的举债行为较为分散,各种债务不同程度的并存,举债欠账的风险已经露出苗头。

 

  2.债务隐蔽性强,透明度差。事实上,2014年修订的《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔201443号)已经明确了严禁地方政府违规举债的基本思路,并严禁地方政府违法违规提供担保增加地方隐性债务,但是部分地方政府违规举债融资问题仍时有发生。20142017年,湘西自治州仍存在部分金融机构提供融资时要求地方政府提供担保承诺、或同级人大进行背书的情况,也存在和社会资本合作(PPP)项目不规范现象。另外,政府对相关债务和举债资金使用情况的公布不全面不及时,而且公开的口径和统计方法与周边地市也各不相同,透明度差。

 

  《湘西州国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第72条“加大资金筹措”里明确提出“深化投融资体制改革,创新投融资方式,大力推行PPP等特许融资模式”,但《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔201750)和《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》(湘财债管〔20187)等文件明确或重申了严禁地方政府以PPP、政府投资基金等方式违法违规变相举债。从实施结果来看,相关文件出台后,湘西州存在不规范现象的PPP项目被叫停,相关遗留问题尚未出台解决政策。

 

  3.统计口径较窄,缺少预警机制。对于湘西自治州地方政府负债情况的统计口径基本是使用直接债务作为政府性债务的替代,缺少对或有债务的估算以及确定或有债务中究竟多少比例由财政资金偿还的统计,造成了隐形政府性债务的监管空白,难以体现负债的真实规模,而且也缺少对负债率、偿债率等监控指标的统计和运用,所谓的债务预警机制因缺乏数据基础而无法建立和有效运行。

 

  4.缺乏有效监管,呈现加速倾向。地方政府性债务举债主体多元化,导致地方人大和政府无法有效监管。除财政部门管理部分债务外,其它债务分散在政府的其他部门(机构)、单位以及相关融资平台。债务主体既有政府部门,又有事业单位。债务来源既有银行贷款、又有发行债券。地方政府性债务举债主体较多,举债形式较复杂,不利于对地方政府性债务实行有效的监管。同时,由于缺乏统一的地方债务管理机构和科学的监督管理办法,出现了地方人大、审计部门“多头监管、无人负责”、甚至是监管空白的局面,导致一段时期内地方政府性债务“一路狂奔”,规模呈加速上升趋势。 

 

  (二)湘西自治州政府性债务面临的潜在风险

 

  2016年湘西自治州政府性债务余额(州本级)为30.44亿元,而2016年度地方政府性债务限额(州本级)为24.9亿元,可以看出债务余额已经超过限额。截至20179月份,湘西自治州政府性债务余额(州本级)为34.98亿元,而2017年度湘西自治州纯本级一般公共预算收入(财政总收入)为36.08亿,同年度支出合计44.28亿,债务率已经超过最低安全警戒线(年末债务余额与当年政府综合财力的比率超过90%)。湘西自治州政府性债务的潜在风险值得引起高度关注,其可能造成的结果主要包括三个方面:

 

  1.政府可能面临潜在的违约风险。如果把湘西自治州负有担保责任的债务(2016年数据为1亿元)和可能承担一定救助责任的债务(2016年数据为0.85亿元)全部转化为政府偿债责任计算,2016年其债务率为102.1%。目前湘西自治州用以债务担保的资产主要以土地资产为主,其中土地出让收入等已成为其主要的偿债资金来源。随着我国房地产调控政策的收紧,加之财政底子本来就薄弱的湘西自治州土地资源又先天性稀缺,“土地财政”模式必然难以为继,这意味着未来湘西自治州用于偿债的资金来源面临枯竭的较大风险,偿债能力下降已是必然。如果不加强防范,债务率继续增加,未来很可能面临债务的潜在违约风险,并导致政府信用的降低,影响区域经济健康,破坏政府信用体系的稳定。

 

  2.地方债务风险对银行体系或将构成较大风险。湘西自治州在《关于湘西州2016年预算执行情况与2017年预算草案的报告》中提到:“推进融资担保体系建设,成立了湖南农信担保有限公司湘西自治州分公司,已为8家企业提供融资担保1.80亿元。推进扶贫产业基金设立运作,拟设立运作“湘西武陵山扶贫产业基金”,基金规模600亿元,已通过政府采购方式确定了10家合作银行”。这意味着如果湘西自治州政府性债务风险一旦爆发,省级乃至中央政府在清理债务时,相关银行势必被迫承担一定损失。

 

  3.转嫁债务。湘西自治州2014年存量政府性债务中,90%以上是通过非政府债券方式举借,平均成本在9%左右。根据中央、省的部署,通过3年左右的时间,对存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借的政府性债务,由省人民政府在限额内安排代发政府债券进行置换。2016年全州置换存量债务到位债券资金69.14亿元,累计置换债券资金100.53亿元。新增和置换债券分为35710年期,平均利率为2.97%,大幅减轻了湘西自治州债务利息负担。有此先例,一旦湘西自治州政府性债务面临违约风险,并波及相关银行的稳定,上级政府为维护稳定,大概率会予以援手。虽然新《预算法》和相关文件已经明确中央政府不会为地方政府性债务“买单”,但也不排除上级政府以清理债务等债务重组形式来化解地方政府性债务的违约风险,结果是这一债务风险最终被转嫁。

 

  三、在人大监督视阈下构筑欠发达地区(湘西自治州)地方政府性债务风险防火墙的理论探索及对策建议

 

  监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权,是各级人大及其常委会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益,防止行政、司法机关滥用权力,通过法定方式和程序,对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。湘西自治州人大及其常委会在宪法和法律允许的范围内对加强对政府性债务的监督进行了积极地探索和实践,筑起了一道人大监督防火墙,在防范湘西自治州政府性债务风险方面起到了重要作用。

 

  湘西自治州是典型的欠发达地区,适当举债,对加快基础设施建设,推动民生改善,促进全州经济社会平稳持续发展具有较大的积极作用,但面对政府性债务规模不断扩大、债务率越过安全警戒线的现状,加强对举债可能引发问题和风险的防范已经迫在眉睫。为此,笔者结合湘西自治州人大常委会开展监督工作的实际情况,对在人大监督视阈下构筑欠发达地区(湘西自治州)地方政府性债务风险防火墙进行理论方向的探索,并提出对策和建议。

 

  (一)探索人大监督视阈下的“人大政府二元结构”激励监督机制

 

  党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。在党的领导下,人大及其常委会通过法定程序把党的意志上升为国家意志,这也包括了选举产生和决定任命相关国家工作人员,行使国家权力并监督政府。地方人大及其常委会代表人民行使权力,拥有对同级政府工作的监督权,政府必须接受同级人大及其常委会的监督,向其报告工作、接受质询,地方人大与同级政府形成了“决定与执行”、“监督与被监督”的二元结构。

 

  以湘西自治州为例:2014年以来,湘西自治州人大及其常委会推动政府全口径预决算监督,作出了加强州本级全口径预算决算审查监督决定,坚持将一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保险基金预算全部纳入预算提交代表大会审查批准,实现了预算审查监督全覆盖。在加强监督的同时,也注意完善激励监督措施和制度。2014年、2015年、2016年州人大常委会连续三次作出决定,同意吉首华泰公司发行三期企业债券33亿元和非公开发行公司债券5亿元。20162月,为提高地方投融资能力,州人大常委会作出了同意州政府从国家开发银行引进1.1亿元专项基金,分别投资入股吉首华泰公司、吉凤投资开发公司、芙蓉镇景点圈旅游公司。近3年来,州人大常委会还就预决算、地方债券分配、设置湘西武陵山扶贫产业基金、湘西经济开发区双河文教卫新区PPP项目等事项作出了决定。

 

  笔者认为,欠发达地区可以先行先试,在一党领导、二元结构的前提下,坚定理论自信和制度自信,把加强对政府的监督与强化对政府的激励(包括对在党的领导下,人大及其常委会选举产生和决定任命的国家工作人员的激励)有机结合起来,通过建立健全考核有据、激励有序、防范有力的激励监督机制(包括建立人大及其常委会选举产生和决定任命的国家工作人员履职考核评价体系),明确负强化和惩罚措施(国发〔201443 号文件已经首开地方政府违规举债融资的问责处罚先河),充分运用监督覆盖、听取报告、进行质询等方式,实现对政府激励监督的科学化、规范化和体系化,增强地方政府的主观能动性,促使地方政府树立正确政绩观,严格规范地方政府举债行为,严控地方政府债务增量,积极稳妥化解累积的债务风险,堵住“后门”,坚决遏制违法违规举债。

 

  (二)探索人大监督视阈下破解专业人才瓶颈与机构设置重塑问题

 

  2013年以来,湘西自治州人大常委会为加强机构队伍建设,增设了常委会研究室(正处级机构),新增代表联络、预决算监督、立法、综合等4个科,不断探索完善人大常委会机构。同时不断加大干部培养、使用和交流力度,提拔、交流干部31人,招考、选调、引进了10名高学历、年轻有为的干部充实到人大机关,机关干部平均年龄从2013年的50岁下降到2017年的43岁。但必须看到,人大深化改革的速度依然跟不上社会矛盾变化的脚步,湘西自治州政府性债务风险的快速增长凸显了现行地方人大财政监督制度的不足与滞后。

 

  20183月,中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》,提出要适应新时代我国社会主要矛盾变化,完善全国人大专门委员会设置,更好发挥职能作用。笔者认为作为地方人大,也可以结合实际情况,探索人大专门委员会和人大常委会工作委员会的改革,通过类似于全国人大组建新的专门委员会或改革人大常委会工作机构的契机,破解人大专业人才瓶颈,重塑地方人大监督机制。同时,为适应新时代我国社会主要矛盾变化,更好发挥地方人大监督职能作用,做到精准改革,有效防范地方政府性债务风险,可以从以下几个方面加强建设:

 

  1.破解专业人才瓶颈,加强专业人才的引进、使用、集聚。在实践中,州级人大财政预决算日常监督工作主要由州人大财经委和州人大常委会预算工委负责,两委合计5个编制,存在人员少、对口联系部门多等困难。常委会委员在审议时,部分委员也面临“不会监督”,会中监督程序流于形式的问题。建议:一是增加编制和职数,扩充地方人大常委会机关一般工作人员数量。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》“常委会根据工作需要,设立办事机构和其他工作机构”等有关规定,通过顶层设计深化地方人大改革或地方先行先试破冰试点,扩充地方人大常委会机关一般工作人员数量,以适应新时代人大监督工作的需要;二是引进专业人才,优化专业结构。通过公务员考试、公开遴选、符合规定的调动等方式,重点引进具有一定工作经验的专业人才,做到来之能用。三是使用好现有人才,提升委员专业素质。对人大常委会机关内部既有的专业人才,进行岗位的合理调整,做到资源优化配置、人尽其用;有计划的开展人大机关预算审查监督工作的培训、研讨和经验交流,提升既有人才的专业水平;提升人大常委会组成人员里相关界别和专家性质的组成人员比例,尤其是懂经济、懂审计的专业人才要充实到财经委委员队伍里来。四是集聚人才,组建财经预算工作决策咨询专家库。可以根据工作需要聘请专家学者,或从社会中介机构和其他专业机构聘请外部人员作为专家库成员,为州人大及其常委会依法履职提供决策咨询服务。

 

  2.重塑人大组织机构设置,理顺审计机关与人大、政府的关系。在2009年著名的“顺德模式”机构改革中,顺德区实现党政合一,整合了监察、审计、信访部门职能,组建成立了区政务监察和审计局。经过5年探索后,2014年顺德再次改革,又单独组建了审计局。笔者认为这次改革经验有一点值得注意,那就是顺德区已经意识到现行地方审计机构隶属于同级行政系统从而形成了同体监督的问题。为了理顺审计机关与人大、政府的关系,基于审计机关依法代表国家行使审计监督权这一特性,笔者建议:可以探索将审计机关绝大部分职能合并至同级人大及其常委会。一是不会增加国家机关的机构和编制; 二是可以弥补现行人大及其常委会在对政府部门的财政经济行为活动监督中缺乏专业技术辅助与支持的不足,提高人大对政府经济活动的监督效能,强有力地防范地方政府性债务风险;三是由于审计机构隶属于立法部门,不受行政管理机构的干涉,因而能独立行使监督权,独立性较强,审计范围广,审计职能亦能得到充分的发挥。

 

  (三)探索人大监督视阈下事前介入事中参与事后跟踪的熔权优化,实现常态化监督

 

  近年来,湘西自治州人大及其常委会在探索强化监督职能方面做了许多有益的探索:比如坚持年中听取和审议上一年度州本级财政决算及当年16月预算执行情况的报告;积极开展州直部分单位预决算、全州财税工作、地方债券资金使用情况调研;严格预算执行,促进政府优化支出结构,建立了跨年度预算平衡机制,从2014年开始,坚持将超收收入全部纳入预算稳定调节基金,结束了多年来财政年底“砍账”的历史;注重发挥审计监督作用,对预算执行和其他财政收支审计发现的问题,支持督促审计机关依法查处,有效地促进了预算执行和财政资金的合理使用。这些探索为武陵山片区相邻地市州的人大监督工作积累了经验,探明了方向。

 

  为实现常态化监督,笔者认为湘西自治州可以进一步探索在人大、政府分权现状下实现监督方式、监督内容的熔权优化,让部分参与监督的常委会机关工作人员(非常委会组成人员)在政府兼任与地方政府性债务管理相关的职务,使得在监督权力相对集中和被监督对象欠缺积极性的前提下,人大及其常委会仍能通过特定的程序和监控机制来实现对政府财政的监督。

 

  笔者建议:一是在“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的新要求下,建立各级人大预算支出联网监督系统,实现人大监督事前介入。可以采取在部门预算启动编制时即介入监督,借助会计师事务所、资产评估机构等专业化的评审机构,对政府预算进行专业化的评审;也可以通过熔权优化机制,要求政府提前明确提交地方政府债务议案的时间以保证人大代表及人大相关专门委员会或工作机构有充足的时间对议案进行调研、审议和监督。二是事中监督不走过场。要严格执行新预算法,督促政府完善政府性债务管理情况向人大报告制度,主动接受人大监督;要求财政部门要全面报告政府性债务情况,新增政府性债务需经人大常委会批准后调整预算;要求审计部门要加强对全市范围的政府性债务管理情况的审计,审计结果专题向人大常委会报告。与此同时,要敢于善于运用质询、专题询问、特定问题调查以及罢免、撤销职务等刚性手段加强监督,切实保证人大监督落在实处,维护地方国家权力机关依法行使监督权的严肃性和权威性。三是事后跟踪监督,确保落实到位。一方面是部分执行部门没有主动向人大常委会报告执行情况,整改措施不到位,另一方面则是人大常委会主动实施监督少,后续监督制约机制和刚性手段运用不够,影响了监督效果,所以有必要通过跟踪监督对监督工作中发现的问题持续跟进,推动整改,并建立健全解决问题的长效机制。

 

  (四)探索人大监督视阈下构建大数据网络提升透明度,防范政府性债务风险

 

  相对于地方人大及其常委会,同级政府预算部门对预算编制的信息了解更为充分;由于缺少对政府预算编制的模式、科目设置、以及预算实施的效果分析的明确规定,政府完全可以自主决定向人民代表大会及其常委会提供哪些信息、提供多少、提供信息的精细度如何;由于预算编制的政策性、法律性、专业性较强,加上人大代表与政府预算编制部门之间对信息的掌握 与运用的不对称,导致人大代表在有限的会议期间对政府预算了解不深,这大大制约了人大代表行使对政府预算审查监督的权力。

 

  湘西自治州人大为更好的实现对政府工作的监督,积极推动和参与“智慧湘西”项目的建设,统筹衔接已建、在建及新建的各个基础平台和应用系统,实现领域内跨部门的业务协同和资源的整合开发利用。2018年,湘西自治州人大常委会组建了湘西州人大常委会办公室信息技术中心,并通过公开遴选引进了专业技术人才,同年启动实施了全州预算联网监督项目,计划建成横向联通、纵向贯通的预算网络监督系统。

 

  随着现代信息技术的高度发展,大数据时代已经到来,笔者建议:在智慧湘西这个框架下,建立区域性的大数据网络,强化人大对地方政府性债务监督的网络化、实时性、透明度,发挥联网的功能和优势,提高预算审查监督的针对性和有效性。尽早建立预算联网监督,由定期性的报表审阅转变为实时性的电子信息审阅,由静态的时点监督转变为动态的全过程监督。这就要求地方政府必须构筑高效全面的政府信息公共平台,政府财政数据与人大互联互通,让地方人大及其常委会利用这一平台随时共享和监督预算编制等信息,为代表闭会期间的履职创造更多条件,提供更为完善的信息服务,为代表履职的系统性和综合性需求提供更好的专业支撑,使代表能根据自身履职需要获取信息,从根本上改变以往人大预算监督侧重于事后监督的不足,变被动为主动、变静态为动态,实现监督关口前移,形成事前审查批准、事中监督提醒、事后监督追责的全程监督模式。这对于推进预算公开,强化预算约束,防范地方政府性债务风险,都具有十分重要而深远的意义。