关于全州自然保护区情况的调研报告

作者: 发布时间:2019年05月16日 来源:州人大常委会调研组

    

  314日至15日,州人大常委会副主任张才金带领州人大农业与农村委、州林业局、部分州人大常委会委员、州人大代表,深入保靖、泸溪县对我州自然保护区工作情况进行了调研。调研组先后深入到白云山国家级自然保护区、吕洞山县级自然保护区、天桥山省级自然保护区实地考察,并分别与自然保护区管理局班子成员、县生态环境、林业负责人及有关乡镇、部分村组干部进行了座谈交流,广泛听取各方意见。

 

  一、我州自然保护区总体情况

 

  1982年以来,我州建立各种类型、不同级别的自然保护区32个,总面积236211.5公顷,占国土面积的15.3%,已基本形成布局较为合理、类型较为齐全、功能较为完备的自然保护区网络,对于恢复生态,保护资源环境,维持生物多样性,促进经济社会的可持续发展,发挥了重要作用。通过实地调研,总体上看,我州自然保护区的保护管理处于“国家级自然保护区渐入佳境,省级自然保护区举步维艰,县级自然保护区有名无实”状态。

 

  (一)国家级自然保护区保护管理渐入佳境。我州有永顺小溪、古丈高望界、保靖白云山3个国家级自然保护区,总面积62128.4公顷,占全州保护区面积的26.3%。近年来,在州、县人民政府及职能部门的努力下,我州国家级自然保护区保护意识进一步提高,配套设施建设进一步加快,生态环境得到显著修复,珍稀濒危物种数量明显增加。一是机构人员配备到位。三个国家级自然保护区建立后,均及时将管理机构调整升格为副处级全额事业单位,共配备编制114名,内设科室站所齐全,落实生态护林员292人。二是保护设施逐步加强。截止201811月底,三个国家级自然保护区累计投入5231万元,修建办公楼2栋、管理站房13栋、检查站房4栋、保护点15处、监测点42处、救护站1处、气象站1处、巡护路网396.5km、防火林带182km望塔(台)6处,并购置了一批森林防火设备和科研监测设备。三是立法保护全面推进。先后颁布实施《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》《湘西土家族苗族自治州高望界国家级自然保护区条例》《湘西土家族苗族自治州白云山国家级自然保护区条例》,使我州三个“国字号”自然保护区保护管理工作有法可依。同时,保护区范围内部分村寨还制定了保护生态环境的村规民约。四是日常管理基本规范。先后编制了《小溪国家级自然保护区管理计划(2015-2020)》《高望界国家级自然保护区管理计划(2016-2021)》《白云山国家级自然保护区管理计划(2016-2020)》,并通过了省级评审和省林业局批复,各项工作按照管理计划科学进行。经国家级自然保护区管理能力考核小组专家实地验收,达到优良标准。五是科研监测初见成效。小溪保护区开展资源动态调查、监测和专项科研课题研究50余项。监测发现核心区白颈长尾雉、红腹锦鸡、果子狸及蹄类动物个体数量明显增加,白头蝰、中华秋沙鸭种群在保护区大量存在,新发现中华樱桃新品种—孙航樱。高望界保护区完成了本底资源调查,编撰了综合科学考察报告、鸟类图普、植物志;监测新发现钟萼木群落分布点20处、约200亩、946株,新发现青钱柳大的群落2处、零散分布点10处,红豆杉自然分布区纪录由2个增加到5个。白云山保护区与中国林科院合作开展了综合科学考察,完成了“科技部自然保护区生物标本标准化整理整合共享试点项目”。监测发现白颈长尾雉、红腹锦鸡、勺鸡等雉类种群与个体数量明显增加,分布范围明显扩大,并建立了珍稀植物科研培育基地。

 

  (二)省级自然保护区保护管理举步维艰。我州有龙山洛塔、印家界,凤凰两头羊、九重岩,泸溪天桥山5个省级自然保护区,总面积45755.3公顷,占保护区总面积的19.4%5个省级自然保护区均有管理机构,共核定编制72人,现有职工61人,落实护林员253人。天桥山保护区经2015年国有林场改革后,与军亭界国有林场实行“两块牌子、一套人马”的管理体制,其保护管理逐步加强,先后与中南林业科技大学、湖南师范大学合作,完成了《湖南天桥山省级自然保护区综合科学考察报告》,拟定《泸溪县天桥山省级自然保护区管理办法》正在审批中。11个环保督查问题已经整改到位8个。但其他4个省级自然保护区,因机构设置不匹配、管护人员不到位、技术人才稀缺、设施建设投入不足使保护管理举步维艰。

 

  (三)县级自然保护区保护管理有名无实。我州有24个县级自然保护区,总面积128327.83公顷,占保护区总面积的54.3%。呈现出数量多,为自然保护区总量的75%;分布广,除古丈县外,其余7县市均有分布;面积大,占自然保护区总面积的一半多。尽管我州县级自然保护区在世纪之交争相建立,但因为规划不科学、资金不投入、机构不到位等种种先天不足、后天失衡原因,没有开展相应的实质性的保护管理工作。到目前为止,占据我州自然保护区半壁江山县级自然保护区,既无专门的管理机构,也无专门管理人员,更无专项经费投入,处于放任自流,有其名、无其实状态。

 

  二、我州自然保护区存在的主要问题

 

  (一)生态保护与经济发展矛盾突出。据统计,8个省级以上自然保护区现辖94个行政村、494个村民小组、29915户、113474人。其中:核心区7151户、28434人,缓冲区9526户、36556人,实验区13238户、48484人。这是自然保护区保护与当地经济发展、民生需求之间的天然矛盾。依据“自然保护区核心区、缓冲区严格禁止各类人类活动和开发建设项目等”相关规定,自然保护区内群众脱贫致富、改善生活的意愿与生态保护的矛盾冲突日益激化。以我州三个国家级自然保护区为例,历史原因,保护区内至今仍然存在大量的原住民,涉及35个村183个组473416165人,其中核心区11543875人。小溪自然保护区是我省建立最早的集体林权制国家级自然保护区,林地面积达24036.1公顷,森林活立木蓄积量253.3436万立方米,均属村民的承包田土和责任山林,但因国家的生态功能区和自然保护区管理政策,属于禁止开发区域。保护区内10个行政村、88个组、2368户、8789人,社会发展落后、基础设施薄弱,生活十分艰苦、经济特别困难。如今,仍有5个村的农网改造工程因保护制约难以实施。高望界自然保护区25100人以上的自然寨,拟需硬化建设的公路有9条,里程合计31.1Km,因公路穿越核心区和缓冲区,无法硬化,给群众出行带来不便,群众意见很大。特别是保护区内还有6个组居住地均为国有林场的管理经营地,有失地农民162603人,因政策条件限制,难以发展种养产业。白云山自然保护区内的白云山国营农垦场现有623人,其中在职职工117人,退休职工75人,农民431人,经营2000亩猕猴桃、12000亩茶叶、2000亩金银花,目前基本能够勉强维持生计,但要进一步发展则受到保护区有关法规制约;清水坪镇中溪村部分村民和毛沟镇科乐村造林大户反映,在白云山成立保护区之前的上世纪九十年代造林,现已成材,却因严格的保护政策,只能望林兴叹,得不到半分经济效益;还有给保护区外老百姓带来实惠的土地增减挂政策,保护区内的群众就无法享受。目前,我州自然保护区内特别是国家级自然保护区内的群众因开发和保护矛盾上访信访苗头和案件逐年增加。

 

  (二)监管目标与实际能力存在差距。一是管理体制没有理顺。按照国家管理体制要求,各级环保部门负责辖区自然保护区的综合管理,林业部门负责辖区自然保护区业务管理,自然保护区管理机构负责具体管理工作,但没有行政执法权。且林业、国土、环保、水利等相关职能部门在保护区规划和征占用林地审批、林地与土地权属、执法权限等方面存在职责交叉、权责不明、职能重叠的现象。二是机构设置编制配备不到位。我州8个省级以上自然保护区共核定编制187人,现有干部职工169人。其中5个省级自然保护区有机构但人员编制少、配备不到位,缺少现代信息化办公条件和手段。而24个县级自然保护区,既无管理机构,又无管理人员。三是专业技术人才缺乏。全州省级以上自然保护区专业技术人员仅37人,占管理人员的21.5%,不仅专业结构不合理、所学专业不对口,而且年龄结构呈老化趋势。加之保护区地处边远山区,生活条件坚苦,很难吸引和留住专业人才。四是监督执法力度不够。小溪、高望界、白云山三个国家级自然保护区虽在州级层面立法保护,但政府及相关部门尚未出台条例实施细则,导致法律实施不能落地。加之保护区管理机构没有行政许可权和执法权,开展日常巡护发现问题后,不能直接及时有效依法处置,只能向林业部门、森林公安部门,或向有关行政许可职能部门报告移交,以至保护区内乱采、乱挖、乱埋和未经环境影响评价乱建项目的违法行为时有发生。五是保护管理资金投入不足。3个国家级自然保护区外,其余29个自然保护区均未享受中央和省财政拨款,基础能力建设严重滞后,森林防火、有害生物防治、生态监测、科研和野生动物损害农作物、畜牧甚至危害原住居民人生安全所需经费缺乏,难以开展有效管理。

 

  (三)生态补偿与稳定脱贫不相适应。据统计,我州8个省级以上自然保护区纳入生态公益林面积87985.3公顷,占总面积的37.25%,其中国家级生态公益林面积72916.37公顷,省级生态公益林面积15068.93公顷。按照每年每亩林农实得生态公益林补助标准14.5元计算,8个省级以上自然保护区内人平每年得到的生态补偿168.6元。而保护区内群众的生产、生活又受到严格的控制和制约,与稳定脱贫不相适应。这种没有差别的普惠化国家生态公益林补助政策,不利于增强保护区内林农生态保护意识,不利于提高保护区内林农生态保护积极性。虽然自然保护区森林资源越来越好,但由于生态公益林补偿标准太低,原住居民守着好资源过穷日子,不能享受到生态保护的政策红利,形成“好山好水好贫困”的局面,群众获得感不高,脱贫任重道远,保护压力增大。 

    

  三、关于加强我州自然保护区保护管理的几点建议

 

  (一)建立科学合理管理体制,保障自然保护区运转正常有序。一是明确职能责任。尽快修改相关法律法规,明确自然保护区的管理机构组成、运作机制,赋予管理机构法定的管理职责和行政执法权,建立综合执法体系,并明确各级政府及相关职能部门的法律责任和职责边界。二是实行分级管理。不断完善分级管理模式,根据《中华人民共和国自然保护区条例》等有关规定,将国家级自然保护区归口省林业主管部门统一管理,对省级、县级自然保护区分别归口州、县林业主管部门统一管理,避免多头管理。同时,明确地方政府属地管理职责,建立和完善对县市政府的考核奖惩机制。建议州人民政府及相关职能部门出台我州三个国家级自然保护区保护条例实施细则。三是调整功能分区。在确保自然保护区总体面积不减少、功能不降低的前提下,按山系、流域整合确定区域范围,依法依规、科学合理调整自然保护区的功能定位和分区,达到既优化自然保护区布局,又解决历史遗留问题的良好生态效果和社会效果。尤其要对5个省级自然保护区本着实事求是、着眼长远的思路,准确定位,按程序尽快调整规划;对24个县级自然保护区要进一步复核、甄别、取消、整合、提升,条件成熟的升级为省级自然保护区。四是加强机构建设。要在进一步规范和科学设置自然保护区的机构、规格、名称、管理职能的基础上,将管护人员配齐到位,加强技术队伍和执法队伍力量,注重改善保护区职工生产、生活条件,解决就医难、子女上学难等问题。

 

  (二)加大资金和人才扶持,增强自然保护区的保护管理能力。一是在经费保障方面,建议国家将少数民族贫困地区国家级自然保护区管理所需经费全额纳入中央公共财政预算,建议省里将省级自然保护区管理所需经费全额纳入省级公共财政预算,并对保护区动物毁损农作物购买保险或建立审核补偿机制,实行财政兜底负责。二是在资金投入方面,建议国家通过建立少数民族地区自然保护区专项、纳入国家生态建设计划或环境保护计划等,分年度下达各级自然保护区的补助资金和项目资金,加大自然保护区防火、检测、检查等配套保护设施建设。州、县市政府也应将自然保护区建设和湿地保护恢复工程列入地方财政预算,每年安排一定的专项经费用于自然保护区和湿地保护恢复工程建设。三是在人才支持方面,建议国家高等院校招生时向少数民族边远偏僻自然保护区实行定向招生计划,毕业生直接进入保护区管理机构服务。通过就地培养和大力引进相结合,进一步加大自然保护区科研工作力度,为自然保护区持续健康发展提供强有力的科技支撑。

 

  (三)提高生态公益林补偿标准,增加自然保护区内群众收入。建议尽快出台集体林权制保护区的生态补偿政策,提高自然保护区特别是国家级自然保护区内的生态补偿标准。一是按照各类型生态公益林的生态价值大小和保护成本压力等因素,建立生态公益林分级补偿机制,在生态公益林中央财政补助的基础上,逐年提高生态公益林补助标准,到2021年达到45/亩至50/亩。二是制定出台保护区林农专项补助政策,即按保护区区内区外实行差别化政策,对区内林农给予专项补助,也可以在原有普惠性的生态公益林补助标准基础上直接叠加。三是参照广东、海南等省和长株潭绿心的林业补偿标准,按保护区村民生活保障要求与日常消费水平,直接将生态公益林补偿标准提高到60/亩,使国家级自然保护区内群众收入直接达到或接近脱贫收入标准。

 

  (四)出台特殊惠民政策,解决自然保护内群众长远发展问题。一是支持发展生态产业。按照“核心区管死、缓冲区管严、实验区科学合理利用”的原则,设立国家专项扶持资金,支持实验区原住居民发展生态产业、合理适度开发试验区的生态旅游资源、优先对保护区内绿色农产品和地理标识产品进行认证,确保原住居民脱贫致富。二是支持就地转化就业。建立保护区与群众联防机制,将区内林农就地转化为生态护林员,争取建档立卡贫困家庭每户均有一名护林员,并将护林补助标准逐步提高到同类事业单位人员收入水平。三是支持易地生态搬迁。出台保护区原住居民特别是核心区居民的易地搬迁政策,实施生态移民,减少人类干扰,降低管理压力。生态移民搬迁具体补助标准,应参照或适当高于目前精准扶贫的易地扶贫搬迁补助标准,搬迁户的宅基地和承包的耕地归集体管理,统一复绿,承包的山林、耕地补助收入仍由搬迁户享有。对原来已经自发搬迁的农户,也应当考虑给予适当的补偿或奖励。与此同时,应注重解决好生态移民户的就业问题,确保其有稳定收入来源;对生态移民就业困难户实施最低生活保障政策;对生态移民户可参照水库移民的同等政策,每月每人给予一定的生活补助。