湘西自治州:守护法制统一

作者:何学智 发布时间:2018年10月15日 来源:州人大法制委

  自2008年7月1日起,湘西自治州及县市两级人大常委会全面开展规范性文件备案审查工作,如今十年过去了。规范性文件备案审查从无到有,从有到强,人大常委会的备案审查犹如一道长城,守护着国家法制的统一、依法行政的红线和社会的公平正义。

    

起步与探索

  

  中共湘西自治州委高度重视监督法的实施,支持州人大常委会履行备案审查职权,同意在州人大 法制委增设规范性文件备案审查科,并新增编制1人。全州8县市中,全部将备案审查职能归属到相关委办,其中4县归属办公室,4县市归属内务司 法工作委员会,古丈县、龙山县先后增加编制或设立备案审查室。2007年上半年,州、县市两级人大 常委会备案审查机构“三定”方案落实到位。州人 大常委会根据监督法和《湖南省规范性文件备案审 查条例》规定,结合实际,于 2008年6月制定了《湘西土家族苗族自治州人民代表大会常务委员会规 范性文件备案审查工作程序》,明确了备案审查机构和审查机关的职责、备案审查的流程等。同时,县市人大常委会也相应建立了备案审查制度。2008年6月底,州人大常委会办公室和州人大法制委联合组织相关人员开展了规范性文件备案审查动员暨业务培训,统一了对规范性文件备案审查工作的认识。随之,湘西自治州人大常委会规范性文件备案审查工作从零开始,乘风破浪,行稳致远。

   

第一份被终止的“红头文件”

  

  2008年9月25日,花垣县十五届人大常委会第四次会议审议了《花垣县人民政府关于向被征地拆迁农户借资建设工业园区的议案》。议案的主要内容是,以花垣县工业园投资开发有限责任公司为借资主体,以县财政为担保,向工业园范围内的被征地农户借资建设工业园。借资的期限原则上为一年,期满后由公司根据需要与农户协商续借。每户农户被借资的最高限额为不超过其所得各项补偿资金的100%,最低不低于其所得各项补偿资金的 50%。借资利率参照中国人民银行公布的同期同类贷款利率执行,并在借资期满时,一次性还清本息。县人大常委会经审议作出了《关于同意向被征地拆迁农户 借资建设工业园区的决议》。随后,报送到州人大常委会备案审查。

    

  接到报备后,州人大法制委备案审查科将文件转送州人大财经委和城环委分别审查。最终,州人大法制委综合财经委、城环委的审查意见认为,该决议与担保法第八条:“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”的规定相抵触,违反了担保法规定;并且与《国务院关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知》第三条“禁止国家机关、事业单位向内部职工或者社会公众进行有偿集资活动”以及国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》“县级以上人民政府要采取切实措施使被征地农民生活水平不因征地而降低,要依法足额和及时支付土地补偿 费,妥善安置被征地农民”的现行相关政策相违背。

    

  2008年12月30日,州十二届人大常委会第十五次主任会议同意三个专门委员会的联合审查意见。当日,州人大法制委根据主任会议意见,向花垣县人大常委会发送了审查意见,建议花垣县人大常委会自行纠正或废止。

    

  花垣县人大常委会收到州人大法制委书面审查意见后,在县十五届人大常委会第六次会议上作出了终止该决议的决定,并将办理结果报州人大法制委。至此,这个备案件审查终结,成为湘西自治州备案审查中第一份被终止的“红头文件”。

    

提前介入“防患未然”

  

  人大常委会的备案审查是依法行使监督权,应当遵守事后监督的原则。但是,随着人大常委会备案审查工作的扎实开展,规范性文件制定机关感受到了监督的压力。于是,在一些规范性文件制定过程中,制定机关强烈要求人大常委会备案审查机关提前介入,这虽然与事后监督相悖,但从支持工作角度备案审查机关也不好推辞,无论是否恰当,体现的是制定机关对备案审查的重视。

  

  2014年3月,凤凰县十六届人大三次会议将审议县人民政府提出的《关于规范和改进城乡私房建设管理通告的议案》。凤凰县人大常委会请求州人大常委会就通告文本进行事前审查。州人大法制委组织州人大城坏委和州规划局对通告的法律适用、行政处罚、公民权益保护进行全面审查,提出了系列修改意见,确保通告的合法性,也维护了下级人大的权威。

   

  龙山、永顺、保靖、古丈等县都在“提前介入” 中做了大量工作,在文件制发阶段纠正了一些超越法定权限、与法律法规相抵触和明显不适当的情形。

   

较真“审查”

  

  湘西自治州始终坚持“有备必审”,一直开展主动审查和被动审查,在审查中较真,一批行政规范 性文件在审查中被叫停或修改。如2011年8月,花垣县人民政府办公室印发的《花垣县道路交通事故社会救助基金管理操作规程》,存在《湖南省规范性文件备案审查条例》第七条所列情形,县人大常委会启动修改;2013年7月,泸溪县人大常委会审查 《泸溪县城市园林绿化管理规定(试行)》,对超越职权规定行政处罚、违反行政处罚法的情形启动修改;2018年5月,泸溪县人大常委会审查《泸溪县城乡居民基本医疗保险实施细则》,对该文件存在超越职权、剥夺相对人合法权益的问题启动修改。

  

  由于备案审查工作的深入开展,影响力逐渐扩大,公民对人大常委会的备案审查职权也逐渐了解。 当当事人正当权益受到相关规范性文件影响时,向人大常委会提出审查申请成为选择,被动审查亦随之展开。

   

  2017年11月,花垣县人大常委会收到一名公共租赁住房人对《花垣县城区公共租赁住房管理实施细则》第八条第三款进行审查监督的建议。县人大法制委随即启动被动审查程序。及时与申请人见面,了解情况;给县人民政府办公室发函,要求其作出说明;将申请人的审查建议分送给县人大城环委等专门委员会配合审查;召开法制委全体会议进行审查,形成审查意见。

  

  《花垣县城区公共租赁住房管理实施细则》第八条第三款规定承租人要在签订租赁合同之日,按多层住宅2万、高层住宅3万交纳履约保证金。

   

  县人大法制委审查认为,《湖南省保障性住房分 配和运营管理暂行办法》没有交纳履约保证金的规定,招标投标法所规定的履约保证金是工程发包方与承包方的关系,不适用于保障性住房的分配和分配对象。

  

  县人大法制委的审查结论是:该文件关于履约保证金的规定没有法律法规依据,事实上增加了租赁方(困难人群)的经济负担,背离了保障房制度确立的原则和精神,有超越法定权限和明显不适当的情形。

    

  县人大法制委将审查意见与县人民政府办公室衔接沟通,取得一致意见,花垣县人民政府办公室对该文件进行废止。县人大法制委及时将审查结果告知申请人,审查终结。

    

备案审查再升温

  

  党的十八大以来,湘西自治州人大常委会党组狠抓备案审查机构建设。常委会党组书记、主任彭武长向州委汇报,组织制定加强县乡人大建设方案,督促县市落实。在全州所有的8个县市人大设立法制委员会,各选配有法律学历或法律工作背景主任委员一名,副主任委员两名,委员三至五名,主要担负备案审查工作,将原来挂靠在办公室和内务司法工作委员会的备案审查职能剥离出来,全州人大常委会备案审查机构得到空前充实和加强,较长时期以来的机构挂靠、人员兼职、力量单薄、能力不够强的状况得到改观,由“兼”到“专”,专门的委员会,专业的法制人才队伍,专司备案审查工作,为备案审查工作再升温再提高奠定了基础。 全州县市人大法制委员会设立以来,备案审查风生水起,与其他委员会形成“双审”合力,审查能力明显提高,基本做到“有件必备,有备必审,有错必纠”。

   

  湘西自治州的十年备案审查犹如一棵十年树木,也许还够不上强壮,但有全面推进依法治国总目标的指引,有人大常委会的执着监督和备案审查人的坚守,一定会枝繁叶茂,守护国家宪法和法律在湘西自治州的全面实施。(责任编辑:那萨)